La reforma estructural de las Naciones Unidas

La reforma estructural de las Naciones Unidas

Adolfo R. Taylhardat*

En su informe titulado “Un concepto mas amplio de la libertad: desarrollo, seguridad y derechos humanos para todos”, el Secretario General de las Naciones Unidas somete a la consideración de la cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno que se reunirá en Nueva York los días 14 y 15 de3 septiembre próximo una serie de propuestas destinadas a restituir la credibilidad y a fortalecer de la organización.

El informe es un programa amplio y comprensivo que contempla propuestas y medidas para asegurar el cumplimiento de las metas de milenio para el desarrollo, para hacer frente a las principales amenazas que confronta la comunidad internacional, entre ellas el terrorismo, para impulsar el desarrollo, particularmente de los países menos favorecidos, para contribuir a la protección y conservación del medio ambiente, para dotar a la organización de mayor capacidad y efectividad para hacer frente a los conflictos internacionales y contribuir al mantenimiento de la paz.

Como dice el Secretario General, los principios y propósitos consagrados en la Carta de las Naciones Unidas siguen teniendo plena vigencia a pesar de que fueron diseñados hace ya 60 años, pero que es necesario adecuar la manera de actuar de la organización a las exigencias del mundo actual. Kofi Annan recuerda que en la Declaración del Milenio los Jefes de Estado y de Gobierno reconocieron la necesidad de convertir a las Naciones Unidas en “un instrumento más eficaz en el logro de sus prioridades”.

Al mismo tiempo que reconoce la necesidad de introducir mejoras en el funcionamiento de la Secretaría, materia que es de su competencia, el Secretario reconoce que para que sea eficaz la reforma no puede quedar confinada a la parte ejecutiva, y agrega: “Es hora de infundir nueva vida también a los órganos intergubernamentales de las Naciones Unidas” y ofrece una serie de propuestas destinadas a modificar la estructura o la composición y modernizar el funcionamiento de la Asamblea General y los Consejos.

La Asamblea General

Evidentemente, en este caso no hay lugar para modificar la estructura ya que por su propia naturaleza de institución democrática y ente parlamentario su composición no puede ser otra que la existente, o sea, un foro en el cual participan todos los Estados Miembros en un plano de absoluta igualdad, con los mismos derechos y deberes. Siendo el principal órgano de deliberación y de toma de decisiones, esa estructura no admite cambios.

El Secretario General expresa, sin embargo, preocupación por “el declive del prestigio de la Asamblea y la mengua de su contribución a las actividades de la organización”. Ese declive, dice, hay que corregirlo “pero eso sólo podrá lograrse si la Asamblea aumenta su eficacia”

La Agenda de la Asamblea

Como señala el Kofi Annan, uno de los principales problemas que confronta la Asamblea es la proliferación de temas que comprende su Agenda Anual[1], muchos de los cuales se vienen arrastrando de año en año, algunos casi desde el inicio de la existencia de la organización. Además, existe solapamiento o duplicidad en muchos de los temas que solamente se diferencian por su enunciado.

Para remediar esta situación el Secretario General recomienda que la Asamblea haga un esfuerzo para que focalizar su actividad en un programa sustantivo destinado a abordar las principales cuestiones del momento.

Sin dejar de reconocer su importancia, llama la atención que en su recomendación el Secretario General, solamente menciona “la migración internacional y el convenio general sobre terrorismo que tanto tiempo lleva debatiéndose” como las principales cuestiones del momento, cuando son muchos los problemas internacionales que encuadran dentro de esa categoría.

De hecho, en el pasado se han hecho esfuerzos para atender esta situación, que han consistido fundamentalmente en asignar al Plenario solamente los temas de carácter urgente o de alcance universal[2] y limitar la duración de las intervenciones en el debate general.

En todo caso, no debe ser difícil hacer nuevos esfuerzos para racional todavía más el trabajo del plenario de la Asamblea y de las Comisiones.

El consenso como mecanismo de toma de decisiones.

Otro aspecto relacionado con el funcionamiento de la Asamblea General al cual se refiere el Secretario General tiene que ver con el uso del consenso como mecanismo para la toma de decisiones. “En los últimos años –dice Annan-, el número de resoluciones de la Asamblea General aprobadas por consenso ha ido aumentando constantemente… Desgraciadamente el consenso (interpretado muchas veces como una exigencia de unanimidad se ha convertido en un fin en si mismo… Este sistema no ha demostrado ser una forma eficaz de conciliar los intereses de los Estados Miembros. Mas bien tiene el efecto de hacer que la Asamblea se limite a tratar generalidades, abandonando toda intención decidida de pasar a la acción”

En esto el Secretario General tiene razón. En las Naciones Unidas, y en general en las organizaciones internacionales, siempre se procura que las decisiones sean tomadas por consenso. Esto a su vez conduce a que el contenido de esas decisiones (resoluciones, declaraciones, etc.) inevitablemente se reduce al mínimo común denominador alrededor del cual se ha podido reunir el consentimiento de los participantes. Además, como señala Kofi Annan, muchas veces ese mínimo común denominador evade compromisos trascendentes y solo recoge generalidades.

Evidentemente la alternativa al consenso es el voto, que también tiene sus inconvenientes porque en las decisiones resultantes siempre habrá quienes las favorecen y quienes las adversan. Estos últimos pueden (ha ocurrido muchas veces), en cualquier momento desconocer o desasociarse de ese resultado. Queda entonces, cómo único camino hacer esfuerzos para volver más eficaz el consenso, procurando que las decisiones no se limiten a registrar lo general o formal, sino que también contemplen compromisos de fondo sobre cuestiones trascendentes.

La participación de la sociedad civil

Otro aspecto relacionado con la Asamblea General que plantea Kofi Annan se refiere a la conveniencia de que se promueva una mayor interacción entre la Asamblea y la sociedad civil. En la práctica hay muchas organizaciones no-gubernamentales, representativas de la sociedad civil que han obtenido la condición de observador en las Naciones Unidas, lo cual les da derecho a tener un puesto dentro del recinto del plenario y, si la Asamblea lo autoriza, a intervenir sobre un asunto que les interese o afecte directamente. En el caso de algunos órganos de las Naciones Unidas, y por lo general también en las conferencias convocadas por la Asamblea, a esas organizaciones se les reconoce el derecho de voz o se organizan foros paralelos para que puedan expresarse. Pero no hay que olvidar que la Asamblea es un órgano integrado por los representantes de los gobiernos, debidamente acreditados, mientras que esas organizaciones, por su propia naturaleza son no-gubernamentales y en muchos casos sus intereses o los intereses que persiguen rivalizan con los de gobiernos de los Estados Miembros.

La propuesta del Secretario General en el sentido de que “La Asamblea General debería adoptar medidas en relación con esas recomendaciones y establecer mecanismos que le permitan interactuar de forma plena y sistemática con la sociedad civil” debe ser tomada en cuenta procurando encontrar una solución que no afecte el funcionamiento de la Asamblea. Quizás, como ocurre en las conferencias especializadas de las Naciones Unidas, la Asamblea podría dedicar un día entero a realizar un intercambio y a interactuar con las organizaciones no-gubernamentales a fin de que éstos últimos hagan planteamientos o presenten propuestas que podrían ser consideradas por la Asamblea.

Las Comisiones de la Asamblea

Como es sabido, el trabajo de la Asamblea se desarrolla paralelamente en sesiones plenarias y en las Comisiones Permanentes. Por lo general la Asamblea, aparte del debate general en el cual tiene derecho a participar todos los Estados Miembros para exponer sus opiniones sobre los problemas que afectan al mundo y a sus países, además, como se indicó más arriba, el plenario se reserva el tratamiento de algunos temas de particular importancia. Las comisiones examinan los demás temas de la Agenda que le son atribuidos según su competencia.

El Secretario General dice que la Asamblea debería revisar su estructura de comisiones, la forma como funcionan, la supervisión que hace de sus trabajos y los resultados de los mismos.

Son muchos los esfuerzos que se han hecho en el pasado en esa dirección y no cabe duda que ha habido progresos importantes en materia de racionalización del trabajo de las comisiones. Sin embargo, el Kofi Annan tiene razón en llamar la atención sobre esta situación porque siempre es posible mejorar e inyectar más eficiencia a las comisiones. Particularmente relevante es su observación en el sentido de que se debe evitar que como resultado de las decisiones de las comisiones se sobrecargue a la Organización –y al propio Secretario General- de mandatos que muchas veces no puede cumplir porque no se cuenta con los recursos financieros necesarios o porque no se dispone de recursos humanos adecuados.

El Secretario General formula finalmente un comentario que si bien tiene validez, pareciera una reprimenda y una advertencia a los gobiernos cuando dice: “nada de eso se cumplirá a no ser que los Estados Miembros pongan un interés auténtico en la Asamblea al más alto nivel e insistan en que sus representantes participen en sus debates a fin de alcanzar resultados reales y positivos”. Si no lo hacen, agrega, “seguirán encontrando decepcionante el funcionamiento de la Asamblea, lo cual no deberá sorprenderlos”

Los Consejos.

Como señala el Secretario General, la Carta de las Naciones Unidas contempla tres consejos que junto con la Asamblea y la Secretaría constituyen los órganos principales de la organización. En su opinión “el reparto de competencias entre ellos ha ido resultando cada vez menos equilibrado”.

Por una parte, el Consejo de Administración Fiduciaria cumplió el cometido para el cual fue creado, que consistió en administrar fiduciariamente, en nombre de la Organización, hasta que alcanzaran su independencia, los territorios que la Sociedad de Naciones había colocado bajo el régimen de mandatos y otros territorios que los estados miembros convinieron en colocar bajo su administración y supervisión. El Secretario General acertadamente propone su eliminación ya que en la situación actual su existencia es puramente formal. Sigue existiendo porque lo contempla la Carta de la Organización, pero ya no cumple ninguna función. Para restablecer el equilibrio contemplado en la Carta Kofi Annan propone sustituir el Consejo de Administración Fiduciaria por uno nuevo: el Consejo de Derechos Humanos de carácter permanente.

El argumento del desequilibrio que esgrime el Secretario General es débil. De lo que se trata es simple y llanamente de suprimir un órgano cuya existencia no se justifica y crear, en su lugar, otro órgano que se ocuparía de un área cuya promoción, como él mismo dice, “exige sin duda unas estructuras mas eficaces”.

A continuación se comentan las observaciones y propuestas concretas del Secretario General en relación con estos consejos

El Consejo de Seguridad

Como es sabido, el Consejo tiene actualmente quince miembros: cinco permanentes (Estados Unidos, la Federación Rusa, China, Francia y el Reino Unidos) que detentan el privilegio del derecho de veto,[3] y diez no-permanentes, sin derecho de veto, elegidos por la Asamblea General sobre la base de una distribución geográfica equitativa. Esta distribución fue establecida mediante una resolución de la Asamblea General la cual asignó cinco puestos a África y Asia, uno a Europa Oriental, dos a América Latina y el Caribe, y dos al grupo de países conocido como WEOC (países de Europa Occidental y otros).

La composición original, y el mecanismo existente para la toma de decisiones del Consejo de Seguridad, fueron impuestos por las “Potencias Aliadas y Asociadas” vencedoras de la segunda guerra mundial cuando se creó la organización. Como ha dicho el Secretario General, el Consejo de Seguridad ha sido objeto de numerosas críticas. Se considera que ese órgano es poco representativo de una organización que cuenta ya con 191 Estados Miembros. También se critica, como un privilegio discriminatorio y antidemocrático, la existencia de la categoría de miembros permanentes que además gozan del derecho de veto. En los medios de la Organización se bromea con frecuencia diciendo que de acuerdo con la Carta de las Naciones Unidas todos los miembros son iguales entre sí, pero que hay unos mas iguales que otros.

Tal como señala Kofi Annan, el Consejo de Seguridad ha ido afirmando su autoridad y desde el fin de la guerra fría se observa una mayor unidad de propósito entre los miembros permanentes. Pero agrega que esa autoridad esta siendo puesta en tela de juicio “por ser anacrónica o insuficientemente representativa”.

Como órgano que tiene la responsabilidad primordial del mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales “es de vital importancia - dice Annan -, … que el Consejo esté equipado para desempeñar esa responsabilidad y que sus decisiones gocen del respeto mundial” Recuerda además que en la Declaración del Milenio todos los gobiernos estuvieron de acuerdo en redoblar esfuerzos “por reformar ampliamente el Consejo de Seguridad en todos sus aspectos” y señala que esa decisión respondía a la necesidad de modificar la composición del Consejo para que sea mas ampliamente representativo de la comunidad internacional y mas legítimo a los ojos de la población mundial.

El Secretario General agrega que sus métodos de trabajo deben también ganar eficacia y transparencia. “El Consejo no sólo debe ser mas representativo, sino que también debe tener más capacidad y disposición para adoptar medidas cuando sea necesario”.

Por consiguiente, dice “apoyo la postura enunciada en el informe del Grupo de alto nivel sobre las amenazas los desafíos y el cambio en relación con las reformas del Consejo de Seguridad” en el sentido de que: 1) se debe dar mayor participación en el proceso de adopción de decisiones “a quienes mas contribuyen a las Naciones Unidas desde el punto de vista financiero, militar o diplomático;” 2) el Consejo “debe incorporar en el proceso de adopción de decisiones a países que sean mas representativos de la composición general, especialmente del mundo en desarrollo;” 3) “Las reformas no deberían redundar en desmedro de la eficacia del Consejo” 4) “Las reformas deberían hacer del Consejo un órgano mas democrático y que rindiera mayor cuenta de su actuación”.

Seguidamente el Secretario General “insta” a los Estados Miembros a que estudien las dos posibilidades o modelos que se presentaron en aquel informe, las cuales sintetiza en un cuadro inserto en su propio informe.

El primer “modelo” contempla eliminar el veto y aumentar el número de miembros del Consejo a 24[4]. De esos 24 once serían permanentes (los cinco actuales mas seis nuevos) y el número de miembros no permanentes (renovables cada dos año como en la actualidad) sería de 13. Es decir que a los diez puestos no permanentes actuales se le añadirían 3.

La propuesta de este primer modelo contempla la siguiente distribución: los cinco miembros permanentes actuales conservan sus puestos. Los seis nuevos puestos permanentes serían: dos para África, dos para Asia y el Pacífico, uno para Europa y uno para América. Los no permanentes serían: cuatro para África, tres para Asia y Pacífico, dos para Europa y cuatro para América.

El segundo modelo propone también la ampliación de la composición del Consejo a 24 miembros, no se crearían nuevos puestos permanentes y se mantiene el derecho de veto, se crearía un nuevo puesto no permanente con un mandato de dos años no renovable para un total de once y se crea una nueva categoría miembros no permanentes con ocho puestos con un mandato de cuatro años renovable (no se indica cuantas veces pueden ser renovados).

Según esta propuesta la distribución de los puestos no permanentes se haría de la siguiente manera: los que tendrían un mandato de dos años no renovable serían: cuatro para África, tres para Asia y Pacífico, uno para Europa y tres para América. Los ocho puestos con mandato de cuatro años renovable se distribuirían por igual, dos para cada una de las regiones (África, Asia y Pacífico, Europa y América)

Una tercera propuesta contenida en una resolución patrocinada por Brasil, Alemania, Japón e India (países que aspiran a obtener un puesto permanente en el Consejo de Seguridad) plantea elevar a nueve o diez el número de miembros permanentes y conservando sin modificación los miembros no permanentes, o sea diez con mandato de dos años. Según informaciones de prensa esta propuesta ya ha sido rechazada por los Estados Unidos.

Resulta interesante señalar que según informaciones de prensa, con ocasión de la visita a Washington del Primer Ministro de la India, el Presidente Bush le hizo saber que su país no apoya la aspiración de ese país a un puesto permanente en el Consejo de Seguridad.

En mi opinión la composición y el método de toma de decisiones del Consejo de Seguridad constituyen el “pecado original” que cometieron los creadores de las Naciones Unidas y la comunidad internacional tendrá que soportarla por el resto de la existencia de la Organización. No hay que olvidar que cualquier enmienda de la Carta necesita ser ratificada por los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad, o sea, el veto se extiende también a las eventuales reformas del instrumento constitutivo de la Organización. Esto significa los cinco miembros permanentes deberán ponerse previamente de acuerdo sobre los alcances y los efectos de una eventual modificación de la estructura y la nueva composición del Consejo. No es difícil prever que ninguno de ellos estará dispuesto a renunciar a los privilegios que les confiere la condición de miembro permanente.

Ninguna de esas dos propuestas ofrece un remedio a la situación que se quiere corregir. Por el contrario, la creación de nuevos puestos permanentes, de puestos semi-permanentes, o de categorías diferentes de miembros no-permanentes, tendría como efecto profundizar aún más el carácter poco democrático del Consejo. Además, ampliar excesivamente la composición de ese órgano, lejos de contribuir a su eficacia traería como resultado hacerlo todavía menos operante y limitaría su capacidad para tomar decisiones en situaciones de urgencia que afecten la paz o la seguridad internacionales. Es fundamental asegurar que, como dice Kofi Annan, las reformas no redunden en desmedro de la eficacia de ese órgano tan vital para el mundo.

Cualquier modelo que se proponga plantea inevitablemente el problema de establecer los criterios o los parámetros que servirían para escoger los países que se beneficiarían de la nueva situación de privilegio que se estaría creando. El informe del Grupo de alto nivel al cual se hizo referencia mas arriba propone algunos criterios cuando dice que se debe dar preferencia a aquellos países que “mas contribuyen a las Naciones Unidas desde el punto de vista financiero, militar o diplomático, especialmente en cuanto a las cuotas para el presupuesto, la participación en operaciones de paz, las aportaciones a actividades de las Naciones Unidas en materia de desarrollo y las actividades diplomáticas en apoyo de los objetivos y mandatos de las Naciones Unidas”. Pero, surge la pregunta: ¿cómo se determina si un país reúne esas condiciones o características? Además, podrían considerarse otras igualmente importantes como la naturaleza pacífica, o el desempeño democrático del gobierno del país que quiere integrar el Consejo de Seguridad, o el grado en que ese gobierno promueve, respeta y defiende los derechos humanos.

En mi opinión el objetivo proclamado democratización del Consejo de ese importante órgano de las Naciones Unidas se podría alcanzar fácilmente con dos medidas que por su sencillez podrían parecer ingenuas pero que serían absolutamente viables y sumamente efectivas:

Primero: en lugar de complicar el panorama acrecentando la discriminación con el aumento del número de miembros permanentes o con la creación de nuevas categorías de miembros no permanentes, para ampliar la representatividad del Consejo bastaría con aumentar nuevamente el número de miembros no permanentes. Esto ya se hizo en el pasado sin que se produjeran traumas[5]. El aumento de miembros no permanentes deberá tener en cuenta que para preservar la flexibilidad y toda la capacidad de acción necesarias para ejercer la responsabilidad primaria en el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales que le asigna la Carta el Consejo debe continuar siendo un órgano de composición limitada. Elevar a 21 el total de miembros del Consejo permitiría satisfacer el propósito de asegurar una más amplia participación de la comunidad internacional y una mayor representatividad de la membresía de la organización sin caer en el exceso de convertirlo en una Asamblea. Sería una reforma que no redundaría en desmedro de la eficacia del Consejo como recomienda el Secretario General.

Segundo: como no será posible eliminar el veto porque difícilmente los miembros permanentes, o por lo menos alguno o algunos no renunciarán a ese privilegio, la alternativa consistiría en hacerlo innecesario. La discriminación odiosa que plantea el veto se podría fácilmente mitigar o neutralizar sin necesidad de suprimirlo. Para ello bastaría que los miembros permanentes se comprometan formalmente a institucionalizar el consenso como método para la adopción de las decisiones en el Consejo. Tal compromiso podría tomar la forma de una Declaración o un "compromiso de caballeros" adoptado en una reunión cumbre del Consejo como la que se efectuó en 1992. El "Compromiso de caballeros" no es una idea ajena a las Naciones Unidas. Varios compromisos de esa naturaleza se han asumido en el pasado y han funcionado eficientemente porque han sido debidamente respetados y cumplidos. Un compromiso de adoptar el consenso como el único método para la adopción de las decisiones en el Consejo de Seguridad equivaldría, de hecho, a otorgar, el derecho de veto a todos los miembros, permanentes y no permanentes, quedando todos en las mismas condiciones: todos participarían, en pie de igualdad en la adopción de las decisiones. Además, de esta manera las decisiones del Consejo tendrían mucho mas fuerza y valor.

En la práctica ese sistema opera ya informalmente. Desde el fin de la guerra fría las decisiones del Consejo son negociadas en reuniones privadas, informales, y es sólo después que se ha logrado consenso cuando el Consejo, en sesión pública, procede a darle carácter oficial a sus decisiones. Esto ha dado como resultado que en las dos últimas décadas el veto ha sido usado muy excepcionalmente.

Una solución como la propuesta estaría plenamente en armonía con la posición del Movimiento de los No-Alineados el cual sostiene que "tanto la reforma como la expansión del Consejo de Seguridad deben considerarse como partes integrantes de un solo paquete que tenga en cuenta los principios de la igualdad soberana de los Estados y de la distribución geográfica equitativa, así como la necesidad de introducir transparencia, responsabilidad (accountability) y democratización en los métodos de trabajo y en los procedimientos del Consejo, incluido el procedimiento de toma de decisiones … la ampliación del Consejo debe mejorar su credibilidad, reflejar el carácter universal de la Organización mundial y corregir las desigualdades en la composición del Consejo de una manera amplia … el aumento de la membresía del Consejo en no menos de once debe basarse en el principio de la distribución geográfica y la igualdad soberana de los Estados La Declaración de la Conferencia de Ministros del Movimiento de los No-Alineados concluye sentenciando que "si no hubiere acuerdo sobre otras categorías de miembros, la expansión debe llevarse a cabo, por el momento, dentro de la categoría de miembros no-permanentes.[6]

El Consejo Económico y Social

En relación con este Consejo el Secretario General propone una serie de medidas destinadas a fortalecer este órgano y a hacer más eficiente su funcionamiento.

Teniendo en cuenta la necesidad de integrar y coordinar mejor los planes y proyectos de desarrollo emanados de las conferencias cumbres mundiales y de ejercer una vigilancia sobre su aplicación, propone que el Consejo realice evaluaciones anuales de nivel ministerial sobre la marcha de los esfuerzos para alcanzar los objetivos de desarrollo acordados en esas cumbres, y, de manera particular los objetivos de desarrollo del milenio.

En segundo lugar, teniendo en cuenta la necesidad de examinar las tendencias de la cooperación internacional para el desarrollo y promover mayor coherencia entre las actividades que cumplen las diferentes instituciones del sistema, propone que el Consejo Económico y Social actúe como foro de alto nivel sobre la cooperación para el desarrollo. Para ello el Consejo podría celebrar un foro de alto nivel cada dos años.

En relación con la necesidad de hacer frente a los desafíos, amenazas y crisis económicas que confronta la comunidad internacional, propone que, cuando sea necesario, el Consejo celebre reuniones oportunamente para evaluar las amenazas al desarrollo como el hambre, las epidemias y los desastres naturales importantes a fin de adoptar medidas para afrontarlas.

Kofi Annan señala además que hay necesidad de vigilar y abordar sistemáticamente las dimensiones económicas y sociales de los conflictos internacionales y propone que el Consejo Económico y Social institucionalice su labor de gestión de las situaciones post-conflictos y establezca un régimen de colaboración con la Comisión de Consolidación de la Paz.[7]

Kofi Annan recomienda también reforzar los vínculos entre el Consejo Económico y Social y el Consejo de Seguridad “para promover la prevención estructural”

Finalmente, propone ampliar la Mesa del Consejo o establecer un comité ejecutivo para asegurar la participación y coordinación de los órganos intergubernamentales que desempeñan funciones directivas y de formulación de políticas en el ámbito de las finanzas y el comercio.

Todas estas recomendaciones son válidas y emanan de la experiencia recogidas del funcionamiento del Consejo Económico y Social. Con toda seguridad serán acogidas por los gobiernos porque evidentemente están dirigidas a dotar a ese órgano de más flexibilidad en sus trabajos y fortalecer la acción de las Naciones Unidas en áreas que han venido surgiendo como resultado de la ampliación de la actividad de la organización.

El Consejo de Derechos Humanos

Esta es sin lugar a dudas la iniciativa más importante que presenta el Secretario General en su Informe.

La Comisión de Derechos Humanos es un órgano subsidiario del Consejo Económico y Social, Esta Comisión, integrada por 53 países, ha desempeña un papel trascendental en la promoción y protección de los derechos humanos. Tiene como función diseñas líneas y orientaciones generales de política en materia de derechos humanos, examinas situaciones y casos de violaciones de derechos humanos, desarrollar y codificar instrumentos y normas internacionales de protección de los derechos humanos. En general, monitorea o supervisa el respeto de los derechos humanos en el mundo y tiene competencia para discutir la situación de los derechos humanos en cualquier país con base en las informaciones que proporcionan los gobiernos, las organizaciones no gubernamentales y otras fuentes.

Sin embargo, como dice el Secretario General “la capacidad de la Comisión para desempeñar sus funciones se ha visto menoscabada paulatinamente por la disminución de su credibilidad y su profesionalización” ... “ha habido Estados que se han hecho partes en la Comisión no para afianzar los derechos humanos sino para protegerse contra las críticas o para criticar a otros. Esas tendencias han tenido como resultado la acumulación de un déficit de credibilidad que ensombrece la reputación del sistema de las Naciones Unidas en su conjunto”

Pero los aspectos señalados por el Secretario General no son los únicos. Quizás el problema mas grave que menoscaba la efectividad de la Comisión es el menosprecio de algunos gobiernos por sus decisiones. Esto sucede invariablemente con los países gobernados por dictadores o autócratas que utilizan la noción de soberanía para protegerse de la vigilancia que ejerce la comunidad internacional sobre su conducta en materia de derechos humanos. Esa vigilancia generalmente se lleva a cabo mediante la figura de los “relatores especiales o representante especiales“ designados para investigar las denuncias relacionadas con la situación en un determinado país. Los países con un historial turbio en cuanto a su desempeño democrático y el respeto de los derechos humanos rehúsan aceptar las visitas de los relatores o representantes especiales impidiendo así constatar la veracidad de las denuncias de violaciones de derechos humanos. Otro factor que afecta seriamente el funcionamiento de la Comisión es el número de sus miembros. Un órgano integrado por 53 países inevitablemente es pesado y lento lo cual inevitablemente afecta su eficacia y efectividad.

“Para que las Naciones Unidas cumplan las expectativas de los hombres y las mujeres de todo el mundo –dice el Secretario General- y de hecho para que la Organización asuma la causa de los derechos humanos con el mismo rigor que las causas de la seguridad y el desarrollo, los Estados Miembros deben acordar sustituir la Comisión de Derechos Humanos por un Consejo de Derechos permanente de composición mas reducida.”

La posibilidad de convertir la Comisión de Derechos Humanos en un órgano principal de las Naciones Unidas ha sido ya objeto de discusión entre los representantes de los Estados Miembros y, como era de esperarse, hay opiniones divergentes al respecto. Algunos piensan que elevar la Comisión a la categoría de Consejo “diluiría” la importancia de otros órganos de importancia similar o mayor. Otros coinciden con el Secretario General que esa decisión contribuiría a fortalecer la focalización de los derechos humanos dentro de las Naciones Unidas. Hay quienes proponen que en lugar de convertirla en un Consejo, se le transforme en un órgano subsidiario de la Asamblea y entre éstos, hay quienes opinan que eso podría constituir un paso de transición hacia su conversión en un Consejo.

Si bien Kofi Annan aboga por la primera opción y señala que la creación del Consejo situaría a los derechos humanos en el rango que le corresponde y le acordaría a esa área una mayor primacía acorde con la importancia que le otorga la propia Carta, no deja de tener presente esa diversidad de opiniones cuando dice “los Estados Miembros deberían decidir si quieren que el Consejo de Derechos Humanos sea un órgano principal de las Naciones Unidas, o un organismo subsidiario de la Asamblea General” pero, agrega: “en ambos casos sus miembros serían elegidos por el voto de una mayoría de dos tercios de los miembros presentes y votantes”. Dice también que además de determinar su composición y la duración del mandato de sus miembros, las personas elegidas para integrarlo “deberán comprometerse a acatar las normas más rigurosas respecto de los derechos humanos”

Esto último es sumamente importante ya que si bien el Consejo estaría integrado por países, sus representantes deben ser efectivamente personas cuyo compromiso con la causa de los derechos humanos esté completamente fuera de discusión. Pero esta condición no debería estar limitada a los representantes. También los países elegidos para formar parte del Consejo deben gozar de un historial limpio en lo que se refiere al desempeño democrático y el respeto de los derechos humanos.

Concretamente, el Secretario General insta a los gobiernos a: “sustituir la Comisión de Derechos Humanos por n órgano mas pequeño de carácter permanente denominado Consejo de Derechos Humanos que sería uno de los órganos principales de las Naciones Unidas o un órgano subsidiario de la Asamblea General, cuyos miembros serían elegidos directamente por Asamblea, por mayoría de los miembros presentes y votantes”

Si los Jefes de Estado y de Gobierno reunidos en la cumbre de septiembre próximo acogen la propuesta del Secretario General, deciden transformar la Comisión de Derechos Humanos en un Consejo, y autorizan a proceder a enmendar la Carta con ese fin, habrán dado el paso mas trascendental en beneficio de la humanidad en la historia de las Naciones Unidas desde su creación.

La Secretaría

En su análisis del funcionamiento de los órganos principales de las Naciones Unidas Kofi Annan no excluye a la Secretaría y formula una serie de recomendaciones destinadas también a optimizar su funcionamiento.

En primer lugar solicita a la Asamblea General que revise los mandatos que le ha otorgado y que tienen mas de cinco años de antigüedad “para comprobar si las actividades previstas son auténticamente necesarias y si los recursos asignados… pueden ser reasignados” para responder a nuevos desafíos.

Pide también a la Asamblea General que le confiera autoridad y recursos para llevar a cabo una serie de “retiros voluntarios” para renovar el personal y adaptarlo a las nuevas necesidades.

Propone a los Estados Miembros que colaboren con él para llevar a cabo un examen de las normas vigentes relativas al presupuesto y los recursos humanos.

Finalmente propone a la Asamblea General que encargue la realización de un examen exhaustivo de la Oficina de Supervisión Interna para fortalecer su independencia, su autoridad, sus conocimientos y su capacidad.

Todas estas propuestas son evidentemente producto de su experiencia al frente de la Secretaría General y seguramente serán endosadas por los Estados Miembros.

La actualización de la Carta de las Naciones Unidas.

Hay un aspecto del Informe del Secretario General no relacionado con la estructura de la organización que por su pertinencia no quisiera dejar de mencionar en este trabajo.

Como es sabido, las Naciones Unidas fueron creadas inmediatamente después del fin de la segunda guerra mundial. De allí que en los artículos 53 y 107 aparece una referencia a “estados enemigos”[8]. Como dice el Secretario General “Las Naciones Unidas operan hoy en un mundo que es completamente distinto del que existía en 1945” y propone la supresión de esas menciones.

Además de resultar anacrónicas, esas referencias deben ser suprimidas porque los países que para aquel momento entraban en la categoría de Estados enemigos hoy día juegan un papel de primer orden en los esfuerzos de la organización en beneficio de la paz y la seguridad internacionales y en la promoción de desarrollo económico y social en el mundo y de manera particular de los países menos desarrollados.

Por último, dentro este mismo orden de ideas el Secretario General propone también la supresión de las referencia al Comité de Estado Mayo que figuran en los artículos 24, 45 y 46 de la Carta. Ese comité prácticamente nunca ha jugado ningún papel.

Ambas propuestas seguramente serán acogidas si se decide proceder a reformar la Carta.

[1] Para el momento de escribir este trabajo la Agenda de la 159ª. Sesión de la Asamblea consta de 164 temas y es posible que para la fecha de la apertura de los trabajos se incorporen temas adicionales.

[2] El plenario de la Asamblea generalmente se reserva la consideración de los temas que tienen relación con el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales.

[3] El veto consiste en que toda decisión sobre una cuestión de sustancia requiere el voto afirmativo de esos cinco países y basta que uno de ellos vote en contra para que sea la moción sea rechazada.

[4] Esto, de por si, no parece conveniente porque un órgano de esa naturaleza debe tener una composición impar a fin de evitar que se produzcan empatasen las votaciones.

[5] Originalmente el Consejo de Seguridad tenía once miembros y posteriormente el número se elevó a quince aumentando de seis a diez los puestos no-permanentes.

[6] Después de elaborado este trabajo se ha tenido conocimiento de que Argentina, Canadá, Colombia, Costa Rica, Italia, Malta, México, Pakistán, Corea del Sur, San Marino, España y Turquía (Grupo Unidos para el Consenso) tiene una propuesta según la cual se aumentaría a 25 los puestos en el Consejo de Seguridad conservando los 5 miembros permanentes con derecho de veto pero elevando de 10 a veinte el número de puestos no permanentes. Estos últimos tendrían, como ahora, un mandato de dos años, pero podrían ser reelegidos inmediatamente. La distribución de los puestos no permanentes se haría de la siguiente manera: seis para África, cinco para Asia, cuatro para América Latina, tres para Europa Occidental y dos para Europa Oriental. En mi opinión esta propuesta pudiera ser perfectamente viable. Por otra parte, el hecho de que en ese grupo figuran cinco países latinoamericanos es significativo en el sentido de que la aspiración brasilera de integrar el Consejo de Seguridad tiene opositores en la región.

[7] La creación de esta comisión es una propuesta que formula el Secretario General en la parte de su informe relacionada con los temas de seguridad y tendría como misión asegurar que los esfuerzos que se realicen para poner fin a los conflictos perduren apoyando a los países en la fase de transición de la guerra hacia la paz.

[8] “Todo Estado que durante la guerra mundial haya sido enemigo de cualquiera de los signatarios de esta Carta” Artículo 53, párrafo 2