LA LEY DEL SERVICIO EXTERIOR

 

Por Adolfo R. Taylhardat

 

En ciertos países, donde existe una Carrera Administrativa organizada y eficiente, el Servicio Exterior se nutre de funcionarios provenientes de la Administración Pública. Esto es as¡ sobre todo en los países de tradición anglo-sajona. Pero en la gran mayoría de los países la organización y el funcionamiento del Servicio Exterior, y por ende de la Carrera Diplomática, se rigen por Leyes o Estatutos especiales. Este es el caso, por ejemplo, de Francia, donde el "Estatuto General de los funcionarios y los reglamentos de la Administración Pública" autoriza al Gobierno a "fijar un estatuto particular para los Agentes Diplomáticos y Consulares". La versión más reciente de este estatuto fue dictada el 6 de marzo de 1969 y promulgada el 13 de ese mismo mes y año.

La razón por la cual el Servicio Exterior de un país debe gozar de un estatuto especial, establecido en una ley especial, tiene mucho en común con los  motivos que dan origen al establecimiento de un estatuto y una ley especiales para reglamentar la organización y el funcionamiento de las fuerzas armadas.  En este caso, se trata de ciudadanos que dedican buena parte de su vida a la defensa del país y a la protección de su soberanía dentro de los límites de sus fronteras. En el caso del funcionario diplomático, se trata de ciudadanos que también dedican buena gran parte de su vida a representar al país en el exterior y a defender sus intereses dentro de la comunidad internacional. Se trata de dos carreras profesionales que tienen  mucho en común. Ambas están organizadas de acuerdo con un escalafón de grados jerárquicos a los cuales se llega en función de la antigüedad y de los m‚ritos. En algunos países, además, al igual que sucede en el caso del ejército, el ingreso a la carrera diplomática se produce a través de una Academia dedicada especialmente a la formación del funcionario diplomático.

En Venezuela, la necesidad de reglamentar mediante un ordenamiento legal especial el funcionamiento y la organización del Servicio Exterior quedó plasmada en la Ley Orgánica del Servicio Diplomático de 1923 y en la Ley Orgánica del Servicio Consular de 1936. A pesar de que la mayoría de las disposiciones de esas dos Leyes han quedado en desuso por obsoletas, ambas Leyes continúan vigentes y solamente han sido derogadas ciertas disposiciones que fueron sustituidas por normas contenidas en el "Estatuto Orgánico del Servicio Exterior" dictado en 1946.

"El Estatuto Orgánico del Servicio Exterior" constituyó, en su momento, un esfuerzo valioso para modernizar el Servicio Exterior venezolano, para adaptarlo a las nuevas exigencias de la diplomacia de la postguerra y para dar inicio a la organización de la Carrera Diplomática. Sin embargo, estos propósitos no se cumplieron plenamente ya que gran parte de sus disposiciones se convirtieron en "letra muerta". El ejemplo mas patente es el hecho de que aún cuando el Estatuto estableció que el ingreso a los servicios diplomático y consultar y a los cargos de carrera del Ministerio de Relaciones Exteriores solamente se haría mediante concursos de oposición, fue sólo a mediados de la década de los 60 cuando se abrieron los primeros concursos. Hasta entonces no existió en Venezuela la Carrera Diplomática propiamente y los funcionarios continuaron ingresando al Servicio Exterior por "palanca", por suerte, y, en casos muy contados pero muy honrosos, en virtud de sus m‚ritos personales o profesionales. Durante el tiempo en que no se realizaron concursos de oposición se fue creando lo que podría denominarse una "Carrera Diplomática de hecho", integrada por lo que en la Ley se conoce como "funcionarios en comisión". En esa "Carrera Diplomática de hecho" hay que reconocer que, como en la viña del Señor, hay de todo. Hay funcionarios mediocres e ineptos que no han debido permanecer en el servicio, pero que se mantienen sea por la inercia del tiempo o por "compadrazgos". Pero hay también funcionarios excelentes, brillantes, que han sabido representar al país y defender dignamente sus intereses ante países extranjeros y en foros internacionales. Estos últimos, afortunadamente constituyen la mayoría. Muchos de estos funcionarios "en comisión" han visto terminada su carrera, por haber cumplido el tiempo reglamentario, si haber ingresado, de derecho a la Carrera Diplomática propiamente dicho.

Con la implantación del r‚gimen de Concursos se inició un proceso de profesionalización "parcial" del Servicio Exterior venezolano. Un gran porcentaje del funcionariado actual es funcionarios de carrera por haber presentado concurso iniciando su servicio por el rango de Tercer Secretario. Algunos de ellos, habiendo cumplido con todos los requisitos de la Ley, han alcanzado ya el rango de Embajador.

Pero la Ley, sigue siendo aplicada caprichosamente aprovechándose de las debilidades y deficiencias que contiene. Esas debilidades de la Ley siguen siendo aprovechadas para incorporar funcionarios en los niveles intermedios sin cumplir con los requisitos legales. Pero la violación más flagrante de la Ley consiste en el incumplimiento de la norma vigente que limita al 50 % del total la potestad del Ejecutivo para nombrar Jefes de Misión que no sean funcionarios de carrera.  Por esa brecha  han entrado recientemente políticos ancianos a quienes había que pagarles una deuda electoral, periodistas insidiosos a quienes conviene mantener lejos para que no ataquen al gobierno, militares involucrados en actividades subversivas a quienes por razones obvias no conviene tener en el país, militares acusados de actos de corrupción administrativa, amigos o familiares a quienes se les quiere ofrecer una canonjía o que desean someterse a tratamientos médicos en el exterior.  Por lo general, son personajes que se limitan a disfrutar de las bondades de la vida en el exterior, a escribir libros, a cultivar relaciones personales sociales o de negocio,  sin asumir las obligaciones que les impone la condición de funcionario del servicio exterior, con el resultado de que en muchos casos el Embajador venezolano es un gran desconocido en los niveles oficiales donde debe desempeñarse. También ocurre, por lo general, que los personajes designados de esa manera son  precisamente los que por su conducta personal desprestigian al servicio exterior venezolano, con el agravante de que las autoridades de la Cancillería están al corriente pero no pueden hacer nada porque son personajes prácticamente intocables. Por el contrario, la regla general es que los funcionarios de carrera como están imbuidos de mística profesional, son sumamente cuidadosos en su conducta tanto oficial como privada porque no quieren empañar su trayectoria dentro del servicio al cual han dedicado su vida. 

En definitiva, puede asegurarse que La Ley vigente del Servicio Exterior constituye el ejemplo más ilustrativo de lo que vulgarmente se conoce como "ley del embudo". Se trata de una Ley se aplica en todo aquello que va en contra del funcionario, pero raramente se aplica en lo que le beneficia.

Como resultado de los esfuerzos por actualizar el ordenamiento legal que rige el Servicio Exterior y corregir las deficiencias ciertas deficiencias que presenta, el Estatuto de 1946 fue objeto de varias reformas parciales. La primera data del 31 de marzo de 1958, otra tuvo lugar el 10 de febrero de 1961, con la cual el Estatuto se convirtió en "Ley del Personal del Servicio Exterior", y la última se produjo el 14 de diciembre de 1961 (fecha de la aprobación Legislativa) y entró en vigencia el 2 de enero de 1962 (fecha de la promulgación ejecutiva).  Esas reformas, sin embargo, no pasaron de ser simples arreglos cosméticos. Las imperfecciones de fondo de que adolecía el Estatuto subsisten, con el agravante de que con el correr del tiempo la Ley ha entrado en un nuevo proceso acelerado de obsolescencia frente a las nuevas realidades de la vida internacional.

Existe plena conciencia de la necesidad de modernizar la Ley del Servicio Exterior y se han hecho numerosos esfuerzos en esa dirección. Entre 1970 y el presente año se han elaborado alrededor de diez proyectos diferentes, algunos apuntando a una reforma global, otros limitados a una reforma parcial. Esos proyectos son la  resultante de meritorias  iniciativas individuales o de grupos de funcionarios conocedores de la realidad del Servicio Exterior venezolano. En algunos casos, lamentablemente los proyectos han estado inspirados en el deseo de solucionar situaciones o problemas personales específicos de los proyectistas, lo cual ha restado objetividad y valor científico a la propuesta. 

En 1990, siendo quien escribe este artículo Vice-Ministro (Director General) del Ministerio de Relaciones Exteriores, junto con el Doctor Luis Herrera Marcano, para el momento Consultor Jurídico de la Cancillería y el Embajador Roy Chaderton, en aquel entonces Director General Sectorial de Política Internacional, conformé un Grupo de Trabajo que se dio a la tarea de examinar los distintos proyectos de Ley existentes, particularmente el que reposaba en el Congreso desde el 11 de septiembre de 1987, conocido como el "Proyecto Consalvi-Nava Carrillo". El esfuerzo de este Grupo de Trabajo, integrado por tres profesionales del derecho, funcionarios todos con una larga experiencia profesional, conocedores de los problemas y necesidades de la Cancillería, tuvo como resultado la elaboración de un "Proyecto de Ley Orgánica del Servicio Exterior"

Este texto recoge las disposiciones de la Ley vigente que todavía tienen actualidad e incorpora nuevas normas tendientes a modernizar el ordenamiento legal. Persigue como objetivo fundamental asegurar el mas alto grado de excelencia en la integración y el funcionamiento del Servicio Exterior, mediante la instauración de un r‚gimen exigente de selección, el empleo de mecanismos de actualización continua y la instauración de sistemas de evaluación permanente de los funcionarios. Además, al tiempo que incorpora un r‚gimen disciplinario estricto, introduce estímulos para que los funcionarios se esmeren en su rendimiento, su competencia y su integridad.

Como uno de los objetivos de su gestión, la Presidente de la Comisión de Política Exterior del Senado, Senadora Haydée Castillo de López, se ha propuesto impulsar el proceso legislativo que deber  conducir a la promulgación de una nueva Ley del Servicio Exterior. En este esfuerzo ha tomado como base el proyecto "Taylhardat-Herrera-Chaderton", sin dejar de tener en cuenta los aspectos aprovechables de un proyecto posterior emanado de la Cancillería.

Como resultado de esa laudable y gallarda iniciativa de la Senadora Castillo de Lípez,  el Poder Legislativo tendrá  en sus manos durante su próximo período de sesiones la oportunidad excepcional de dar el paso histórico de sancionar una nueva Ley del Servicio Exterior que proporcione al Estado venezolano el instrumento legal apropiado para estructurar un servicio diplomático moderno, eficiente, bien organizado, que responda adecuadamente a las exigencias de la nueva realidad internacional y a los retos que se confrontar  Venezuela en el escenario mundial del futuro. Confiamos en que los señores legisladores no dejar n pasar esta oportunidad de levantar un hito fundamental en los anales de la diplomacia venezolana.

              (*) Embajador del Servicio Exterior venezolano en situación de retiro. Fue‚ Embajador de Venezuela en varios países y durante 1989-91 fu‚ Director General del Ministerio de Relaciones Exteriores.