LA LEY DEL SERVICIO EXTERIOR
Por Adolfo R. Taylhardat
En ciertos países, donde existe una Carrera
Administrativa organizada y eficiente, el Servicio Exterior se nutre de
funcionarios provenientes de la Administración Pública. Esto es as¡ sobre todo
en los países de tradición anglo-sajona. Pero en la gran mayoría de los países
la organización y el funcionamiento del Servicio Exterior, y por ende de la
Carrera Diplomática, se rigen por Leyes o Estatutos especiales. Este es el
caso, por ejemplo, de Francia, donde el "Estatuto General de los
funcionarios y los reglamentos de la Administración Pública" autoriza al
Gobierno a "fijar un estatuto particular para los Agentes Diplomáticos y
Consulares". La versión más reciente de este estatuto fue dictada el 6 de
marzo de 1969 y promulgada el 13 de ese mismo mes y año.
La razón por la cual el Servicio Exterior de un país debe
gozar de un estatuto especial, establecido en una ley especial, tiene mucho en
común con los motivos que dan origen al
establecimiento de un estatuto y una ley especiales para reglamentar la
organización y el funcionamiento de las fuerzas armadas. En este caso, se trata de ciudadanos que
dedican buena parte de su vida a la defensa del país y a la protección de su
soberanía dentro de los límites de sus fronteras. En el caso del funcionario
diplomático, se trata de ciudadanos que también dedican buena gran parte de su
vida a representar al país en el exterior y a defender sus intereses dentro de
la comunidad internacional. Se trata de dos carreras profesionales que
tienen mucho en común. Ambas están
organizadas de acuerdo con un escalafón de grados jerárquicos a los cuales se
llega en función de la antigüedad y de los m‚ritos. En algunos países, además,
al igual que sucede en el caso del ejército, el ingreso a la carrera
diplomática se produce a través de una Academia dedicada especialmente a la
formación del funcionario diplomático.
En Venezuela, la necesidad de reglamentar mediante un
ordenamiento legal especial el funcionamiento y la organización del Servicio
Exterior quedó plasmada en la Ley Orgánica del Servicio Diplomático de 1923 y
en la Ley Orgánica del Servicio Consular de 1936. A pesar de que la mayoría de
las disposiciones de esas dos Leyes han quedado en desuso por obsoletas, ambas
Leyes continúan vigentes y solamente han sido derogadas ciertas disposiciones
que fueron sustituidas por normas contenidas en el "Estatuto Orgánico del
Servicio Exterior" dictado en 1946.
"El Estatuto Orgánico del Servicio Exterior"
constituyó, en su momento, un esfuerzo valioso para modernizar el Servicio
Exterior venezolano, para adaptarlo a las nuevas exigencias de la diplomacia de
la postguerra y para dar inicio a la organización de la Carrera Diplomática.
Sin embargo, estos propósitos no se cumplieron plenamente ya que gran parte de
sus disposiciones se convirtieron en "letra muerta". El ejemplo mas
patente es el hecho de que aún cuando el Estatuto estableció que el ingreso a
los servicios diplomático y consultar y a los cargos de carrera del Ministerio
de Relaciones Exteriores solamente se haría mediante concursos de oposición,
fue sólo a mediados de la década de los 60 cuando se abrieron los primeros
concursos. Hasta entonces no existió en Venezuela la Carrera Diplomática
propiamente y los funcionarios continuaron ingresando al Servicio Exterior por
"palanca", por suerte, y, en casos muy contados pero muy honrosos, en
virtud de sus m‚ritos personales o profesionales. Durante el tiempo en que no
se realizaron concursos de oposición se fue creando lo que podría denominarse
una "Carrera Diplomática de hecho", integrada por lo que en la Ley se
conoce como "funcionarios en comisión". En esa "Carrera
Diplomática de hecho" hay que reconocer que, como en la viña del Señor,
hay de todo. Hay funcionarios mediocres e ineptos que no han debido permanecer
en el servicio, pero que se mantienen sea por la inercia del tiempo o por
"compadrazgos". Pero hay también funcionarios excelentes, brillantes,
que han sabido representar al país y defender dignamente sus intereses ante
países extranjeros y en foros internacionales. Estos últimos, afortunadamente
constituyen la mayoría. Muchos de estos funcionarios "en comisión"
han visto terminada su carrera, por haber cumplido el tiempo reglamentario, si
haber ingresado, de derecho a la Carrera Diplomática propiamente dicho.
Con la implantación del r‚gimen de Concursos se inició un
proceso de profesionalización "parcial" del Servicio Exterior
venezolano. Un gran porcentaje del funcionariado actual es funcionarios de
carrera por haber presentado concurso iniciando su servicio por el rango de
Tercer Secretario. Algunos de ellos, habiendo cumplido con todos los requisitos
de la Ley, han alcanzado ya el rango de Embajador.
Pero la Ley, sigue siendo aplicada caprichosamente
aprovechándose de las debilidades y deficiencias que contiene. Esas debilidades
de la Ley siguen siendo aprovechadas para incorporar funcionarios en los
niveles intermedios sin cumplir con los requisitos legales. Pero la violación
más flagrante de la Ley consiste en el incumplimiento de la norma vigente que
limita al 50 % del total la potestad del Ejecutivo para nombrar Jefes de Misión
que no sean funcionarios de carrera.
Por esa brecha han entrado
recientemente políticos ancianos a quienes había que pagarles una deuda
electoral, periodistas insidiosos a quienes conviene mantener lejos para que no
ataquen al gobierno, militares involucrados en actividades subversivas a
quienes por razones obvias no conviene tener en el país, militares acusados de
actos de corrupción administrativa, amigos o familiares a quienes se les quiere
ofrecer una canonjía o que desean someterse a tratamientos médicos en el
exterior. Por lo general, son
personajes que se limitan a disfrutar de las bondades de la vida en el
exterior, a escribir libros, a cultivar relaciones personales sociales o de
negocio, sin asumir las obligaciones
que les impone la condición de funcionario del servicio exterior, con el
resultado de que en muchos casos el Embajador venezolano es un gran desconocido
en los niveles oficiales donde debe desempeñarse. También ocurre, por lo
general, que los personajes designados de esa manera son precisamente los que por su conducta
personal desprestigian al servicio exterior venezolano, con el agravante de que
las autoridades de la Cancillería están al corriente pero no pueden hacer nada
porque son personajes prácticamente intocables. Por el contrario, la regla
general es que los funcionarios de carrera como están imbuidos de mística
profesional, son sumamente cuidadosos en su conducta tanto oficial como privada
porque no quieren empañar su trayectoria dentro del servicio al cual han
dedicado su vida.
En definitiva, puede asegurarse que La Ley vigente del
Servicio Exterior constituye el ejemplo más ilustrativo de lo que vulgarmente
se conoce como "ley del embudo". Se trata de una Ley se aplica en
todo aquello que va en contra del funcionario, pero raramente se aplica en lo
que le beneficia.
Como resultado de los esfuerzos por actualizar el
ordenamiento legal que rige el Servicio Exterior y corregir las deficiencias
ciertas deficiencias que presenta, el Estatuto de 1946 fue objeto de varias
reformas parciales. La primera data del 31 de marzo de 1958, otra tuvo lugar el
10 de febrero de 1961, con la cual el Estatuto se convirtió en "Ley del
Personal del Servicio Exterior", y la última se produjo el 14 de diciembre
de 1961 (fecha de la aprobación Legislativa) y entró en vigencia el 2 de enero
de 1962 (fecha de la promulgación ejecutiva).
Esas reformas, sin embargo, no pasaron de ser simples arreglos
cosméticos. Las imperfecciones de fondo de que adolecía el Estatuto subsisten,
con el agravante de que con el correr del tiempo la Ley ha entrado en un nuevo
proceso acelerado de obsolescencia frente a las nuevas realidades de la vida
internacional.
Existe plena conciencia de la necesidad de modernizar la
Ley del Servicio Exterior y se han hecho numerosos esfuerzos en esa dirección.
Entre 1970 y el presente año se han elaborado alrededor de diez proyectos
diferentes, algunos apuntando a una reforma global, otros limitados a una
reforma parcial. Esos proyectos son la
resultante de meritorias
iniciativas individuales o de grupos de funcionarios conocedores de la
realidad del Servicio Exterior venezolano. En algunos casos, lamentablemente
los proyectos han estado inspirados en el deseo de solucionar situaciones o
problemas personales específicos de los proyectistas, lo cual ha restado
objetividad y valor científico a la propuesta.
En 1990, siendo quien escribe este artículo Vice-Ministro
(Director General) del Ministerio de Relaciones Exteriores, junto con el Doctor
Luis Herrera Marcano, para el momento Consultor Jurídico de la Cancillería y el
Embajador Roy Chaderton, en aquel entonces Director General Sectorial de
Política Internacional, conformé un Grupo de Trabajo que se dio a la tarea de
examinar los distintos proyectos de Ley existentes, particularmente el que
reposaba en el Congreso desde el 11 de septiembre de 1987, conocido como el
"Proyecto Consalvi-Nava Carrillo". El esfuerzo de este Grupo de
Trabajo, integrado por tres profesionales del derecho, funcionarios todos con
una larga experiencia profesional, conocedores de los problemas y necesidades
de la Cancillería, tuvo como resultado la elaboración de un "Proyecto de Ley
Orgánica del Servicio Exterior"
Este texto recoge las disposiciones de la Ley vigente que
todavía tienen actualidad e incorpora nuevas normas tendientes a modernizar el
ordenamiento legal. Persigue como objetivo fundamental asegurar el mas alto
grado de excelencia en la integración y el funcionamiento del Servicio
Exterior, mediante la instauración de un r‚gimen exigente de selección, el
empleo de mecanismos de actualización continua y la instauración de sistemas de
evaluación permanente de los funcionarios. Además, al tiempo que incorpora un
r‚gimen disciplinario estricto, introduce estímulos para que los funcionarios
se esmeren en su rendimiento, su competencia y su integridad.
Como uno de los objetivos de su gestión, la Presidente de
la Comisión de Política Exterior del Senado, Senadora Haydée Castillo de López,
se ha propuesto impulsar el proceso legislativo que deber conducir a la
promulgación de una nueva Ley del Servicio Exterior. En este esfuerzo ha tomado
como base el proyecto "Taylhardat-Herrera-Chaderton", sin dejar de
tener en cuenta los aspectos aprovechables de un proyecto posterior emanado de
la Cancillería.
Como resultado de esa laudable y gallarda iniciativa de
la Senadora Castillo de Lípez, el Poder
Legislativo tendrá en sus manos durante su próximo período de sesiones la
oportunidad excepcional de dar el paso histórico de sancionar una nueva Ley del
Servicio Exterior que proporcione al Estado venezolano el instrumento legal
apropiado para estructurar un servicio diplomático moderno, eficiente, bien
organizado, que responda adecuadamente a las exigencias de la nueva realidad
internacional y a los retos que se confrontar Venezuela en el escenario
mundial del futuro. Confiamos en que los señores legisladores no dejar n
pasar esta oportunidad de levantar un hito fundamental en los anales de la
diplomacia venezolana.
(*)
Embajador del Servicio Exterior venezolano en situación de retiro. Fue‚
Embajador de Venezuela en varios países y durante 1989-91 fu‚ Director General
del Ministerio de Relaciones Exteriores.