LA CONVENCIÓN DE
BARBADOS CONTRA EL TERRORISMO
Adolfo R. Taylhardat
Antecedentes.
El tema del terrorismo
internacional ha sido objeto de preocupación dentro del Sistema Interamericano
desde hace mucho tiempo. En 1971 la Asamblea General de la OEA adoptó la
“Convención para prevenir y sancionar los actos de terrorismo configurados en
delitos contra las personas y la extorsión conexa cuando éstos tengan
trascendencia internacional” En 1996 se celebró en Lima la Primera Conferencia
Especializada Interamericana sobre Terrorismo. En esa oportunidad se emitieron dos importantes documentos: “La
Declaración de Lima” y el “Plan de Acción de Lima”en los cuales se formularon
categóricos pronunciamientos y se diseñaron medidas destinadas a prevenir,
combatir y eliminar el terrorismo en la región. Esa iniciativa fue seguida por la Segunda Conferencia
Especializada celebrada en Mar del Plata, Uruguay, de la cual emanó el
“Compromiso de Mar del Plata” mediante el cual se reafirmaron las decisiones de
la Conferencia de Lima.
Pero el tema adquirió una
dimensión urgente no solamente en el ámbito regional sino también en el
escenario mundial a raíz de los monstruosos atentados cometidos contra el World
Trade Center y el Pentágono en los Estados Unidos el año pasado.
Apenas diez días después de
haber ocurrido aquellos odiosos actos de terrosismo internacional los Ministros
de Relaciones Exteriores de los países miembros de la Organización de Estados
Americanos aprobaron una resolución mediante la cual encomendaron al Consejo
Permanente de la OEA que elaborara, con carácter de urgencia, una convención interamericana destinada a
prevenir, combatir y eliminar el terrorismo en todas sus formas y
manifestaciones.
El 3 de junio último, los
Ministros de Relaciones Exteriores participantes en la XXXII Asamblea General
de la OEA[1]
suscribieron en Barbados la “CONVENCIÓN INTERAMERICANA CONTRA EL
TERRORISMO”.
Alcances
Aún cuando su ámbito de
aplicación se circunscribe al espacio territorial de los países que integran el
sistema interamericano, esta Convención Interamericana tiene el merito de ser
el primer instrumento internacional que pretende tener un alcance general en la
materia. Los instrumentos vigentes hasta ahora son de carácter específico y
solamente atienden aspectos o manifestaciones parciales relacionados con el
tema del terrorismo.[2]
La Resolución mediante la
cual la Asamblea General de la OEA aprobó la Convención enuncia importantes
elementos que contribuyen a precisar los alcances de este instrumento. De
acuerdo con esa resolución el terrorismo constituye un “grave fenómeno
delictivo” que “atenta contra la democracia”, “impide el goce de los
derechos humanos y las libertades fundamentales”, “desestabiliza y socava las
bases de la sociedad” y “afecta seriamente el desarrollo económico y
social”. La resolución señala además que “la Carta Democrática
Interamericana reconoce el compromiso de los Estados Miembros de promover y
defender la democracia representativa y que ningún Estado democrático puede
permanecer indiferente a la clara amenaza que el terrorismo representa para las instituciones y
libertades democráticas”. Estos elementos
constituyen un complemento de las disposiciones preambulares de la
Convención y forman parte integrante de ella porque la Resolución de la
Asamblea es el documento que le da vida legal a ese importante instrumento.
Además, la propia Convención
en su preámbulo afirma que el terrorismo “constituye una grave amenaza para
los valores democráticos y para la paz y la seguridad internacionales” y “es
causa de profunda preocupación para todos los Estados Miembros” de la OEA.
Naturaleza de la Convención.
La Convención de Barbados no
crea, por si misma, nuevas obligaciones internacionales para los Estados y se
limita a establecer un sistema de cooperación y asistencia jurídica mutua
exigiendo a los Estados que apliquen estrictamente las leyes existentes dentro
de sus ordenamientos legales internos, incorporen en sus propias legislaciones
nacionales normas, medidas o acciones con el objeto de hacer frente eficazmente
al fenómeno del terrorismo internacional y colaboren recíprocamente con ese
fin. Es sobre todo un instrumento internacional de naturaleza programática que
consagra un auténtico plan de acción de cooperación regional para el combate al
terrorismo.
Esto se aprecia claramente
en el artículo 1º. de la Convención, el cual establece que la Convención tiene
como objeto “sancionar, prevenir y eliminar el terrorismo” y con esa
finalidad los Estados Parte “se comprometen a adoptar las medidas necesarias
y fortalecer la cooperación entre ellos” de acuerdo con los mecanismos y
procedimientos que establece la propia Convención.
Los artículos 8 y 9 son
todavía más explícitos cuando se refieren específicamente a la cooperación
entre las autoridades competentes para la aplicación de la ley y a la
asistencia jurídica mutua.
Objeto y fines
Tal como lo establece el
artículo 1º. antes citado, el objeto de
la Convención es sancionar, prevenir y eliminar el terrorismo.
Puede decirse que la
Convención adolece de una grave
debilidad porque no ofrece una definición del terrorismo que pudiera servir
como tipificación del delito. Esto seguramente se debe a que, si bien las
acciones terroristas constituyen una actividad evidentemente criminal,
claramente identificable, que debe ser castigada severamente, en el ámbito
internacional, subsisten intereses y criterios políticos divergentes que han
impedido a la comunidad internacional ponerse de acuerdo sobre una definición
universal de ese odioso crimen. A todas luces, los redactores del proyecto de
la Convención de Barbados prefirieron evitar interferir en los esfuerzos que se
llevan a cabo en las Naciones Unidas para elaborar una Convención amplia sobre
terrorismo internacional destinada a prevenir, combatir y eliminar el
terrorismo en todas sus formas y manifestaciones. La ausencia de una definición
en la Convención Interamericana seguramente dificultará su efectiva y eficaz
aplicación.
La Convención intenta
subsanar esta imperfección recurriendo a la aplicación subsidiaria de los
instrumentos internacionales vigentes que regulan aspectos parciales del
problema. A este propósito, el Artículo 2º. establece: “se entiende por
“delito” aquellos establecidos en los instrumentos internacionales” que se
indican en el mismo artículo.[3]
Esos delitos son: el
secuestro de aeronaves, atentados contra la seguridad de la aviación civil,
atentados contra agentes diplomáticos y personas protegidas internacionalmente,
la toma de rehenes, apoderamiento de materiales nucleares y atentados contra
instalaciones nucleares, atentados contra aeropuertos, atentados contra la
navegación marítima, atentados contra plataformas fijas emplazadas en el mar,
atentados terroristas cometidos con bombas, y el financiamiento de actos de
terrorismo.
Esa referencia
cruzada a otras convenciones y protocolos, lejos de facilitar la interpretación
de la Convención de Barbados, con toda seguridad contribuirá a dificultar su
efectiva aplicación. Entre otras razones porque quedan fuera del ámbito de la
Convención numerosas formas de terrorismo que no están cubiertas por los
instrumentos a que se refiere el artículo 2º.
Las medidas contempladas en
la Convención.
El sistema de cooperación
jurídica recíproca que establece la convención abarca las siguientes medidas o
acciones:
Medidas relacionadas con la
financiación del terrorismo.
Los Estados Parte que todavía no lo han hecho se comprometen a
establecer un régimen jurídico y administrativo destinado a prevenir, combatir
y erradicar la financiación del terrorismo. Dicho régimen deberá contemplar
medidas para supervisar los bancos e instituciones similares susceptibles de
ser utilizadas para financiar actividades terroristas, y deberá estar
acompañado de medidas de detección y vigilancia de movimientos transfronterizos
de dinero en efectivo. Se contempla además
instituir un sistema de intercambio de información y la creación en cada
Estado de una “unidad de inteligencia financiera”.
Medidas relacionadas con el
producto de actos terroristas.
Los Estados se comprometen,
con base en los procedimientos contemplados en sus legislaciones internas, a
adoptar medidas para identificar, congelar, embargar y decomisar los fondos y
otros bienes producto de una acción terrorista.
Medidas relacionadas con el
lavado de dinero.
Los Estados se comprometen a
tomar medidas para asegurar que su legislación penal incluya como delito el
lavado del dinero proveniente de acciones terroristas.
Cooperación transfronteriza.
Los Estados convienen en
cooperar e intercambiar información para mejorar el control fronterizo y
aduanero destinado a detectar y prevenir la circulación internacional de
terroristas, armas y otros materiales destinados a apoyar acciones terroristas,
todo ello de conformidad con sus respectivos ordenamientos legales internos.
Cooperación legal y asistencia jurídica.
La Convención establece que
los Estados Parte deberán colaborar estrechamente (siempre de acuerdo con su
ordenamiento legal nacional) para fortalecer la efectiva aplicación de ley en
el combate del terrorismo y establecerán canales de comunicación entre sus
autoridades para facilitar el intercambio en relación con acciones terroristas.
Además los Estados Parte se comprometen a prestarse mutuamente “la más amplia y
expedita asistencia jurídica posible con relación a la prevención,
investigación y proceso de los delitos” de terrorismo.
Normas relacionadas con el
status legal de los terroristas
La convención contempla una
serie de normas novedosas destinadas a regular la situación de los presuntos o
convictos autores de actos de terrorismo.
Traslado de personas bajo
custodia.
Una persona que se encuentre
detenida o cumpliendo condena por una acto de terrorismo en el territorio de un
Estado puede ser trasladada al territorio de otro Estado para prestar testimonio,
colaborar en labores de identificación o para ayudar a obtener pruebas
relacionadas con la investigación de delitos de terrorismo, siempre y cuando
los Estados involucrados estén de acuerdo y el reo acepte voluntariamente el
traslado.
Inaplicabilidad de la
excepción por delito político y extradición.
El delito de terrorismo en
ningún caso podrá ser considerado, asimilado o calificado como delito político, como delito conexo con un
delito político ni como delito inspirado en motivos políticos. En consecuencia,
no se podrán invocar consideraciones de esa naturaleza para rechazar una
solicitud de extradición o de asistencia jurídica.
Denegación de condición de
refugiado y de asilo
Los Estados Parte se
comprometen a adoptar, según su legislación y el derecho internacional, las
medidas necesarias para impedir que se acuerde la condición de refugiado o se
otorgue asilo a las personas sospechosas de haber cometido un delito de
terrorismo
No-discriminación y respeto
de los derechos humanos
El régimen de cooperación y
asistencia jurídica contemplado en la Convención no procede cuando existan
razones para considerar que una solicitud en ese sentido tendría por finalidad
castigar a una persona por motivos de raza, religión nacionalidad, origen étnico
u opinión política.
Además, la Convención
establece que todas las medidas contempladas en ella deberán cumplirse con el
debido respeto del estado de derecho, los derechos humanos y las libertades
fundamentales.
Comentarios
Las observaciones críticas formuladas
mas arriba no pretenden restar importancia a la Convención de Barbados. Ese
instrumento representa un valioso esfuerzo de la comunidad interamericana para
dotarse de un instrumento capaz de contribuir a reducir el peligro, los riesgos
y la incidencia del terrorismo internacional.
Es preciso reconocer que la
comunidad interamericana no podía ir mas allá del texto aprobado y suscrito en
Bridgetown, sobre todo porque, como se ha dicho, no han concluido los esfuerzos
que llevan a cabo las Naciones Unidas para elaborar una convención universal
sobre el terrorismo.
Venezuela suscribió la
Convención durante la XXXII Asamblea General de la OEA. Evidentemente, el
siguiente paso consiste en someterla cuanto antes a la aprobación legislativa
para su ulterior ratificación. Pero mientras se cumple este proceso
constitucional que resultará en la incorporación de la Convención en el
ordenamiento legal interno venezolana, nuestro país está obligado, todavía no
legalmente, pero sí moralmente, a ajustar su propia conducta a las
disposiciones de esa Convención.
Esto significa que Venezuela
debería hacer una revisión de su régimen jurídico y administrativo para
determinar las modificaciones o adaptaciones que se requieren para que, cuando
entre en vigor la Convención, nuestro país pueda estar en condiciones de
participar plenamente en el sistema de cooperación y asistencia jurídica contemplado en ese instrumento.
No hay que olvidar que la
Convención de Barbados, tal como se desprende de su texto, es un instrumento
mas de protección de los derechos humanos y que de acuerdo con la Constitución
de 1999 (Artículo 23) los tratados, pactos y convenciones relativos a derechos
humanos suscritos y ratificados por Venezuela, tienen jerarquía constitucional.
Mientras entra en vigor,
Venezuela deberá ajustar su conducta a las normas de la Convención que
establecen la inaplicabilidad de la calificación de los actos de terrorismo
como delitos políticos y las relacionadas con la no procedencia del
otorgamiento de asilo o de la condición de refugiados a presuntos o convictos
autores de acciones terroristas. De esta manera se evitaría que se repitan
situaciones como las que se confrontaron
en el pasado en relación con los casos de Vladimiro Montesinos y José
María Ballestas. De la misma manera, ahora nuestro país tendrá que asumir una
actitud más diáfana y contundente en relación con las actividades terroristas
que llevan a cabo los grupos irregulares colombianos. Sobre todo después que la
Unión Europea ha despejado las dudas que abrigaba en cuanto a la calificación
de las FARC colombianas como una organización terrorista. A este propósito
conviene recordar la frase de la Resolución de la XXXII Asamblea General de la
OEA citada mas arriba, que dice: “la Carta Democrática Interamericana
reconoce el compromiso de los Estados Miembros de promover y defender la
democracia representativa y que ningún Estado democrático puede permanecer
indiferente a la clara amenaza que el terrorismo representa para las instituciones y libertades democráticas”.
APÉNDICE
Convenio para la represión
del apoderamiento ilícito de aeronaves. La Haya 16-12-1970
Convenio para la represión
de actos ilícitos contra la seguridad de la aviación civil. Montreal 23-8-1971
Convención sobre la
prevención y el castigo de delitos contra personas internacionalmente
protegidas, inclusive los agentes diplomáticos. Naciones Unidas, Nueva York
14-12-1973
Convención Internacional
contra la toma de rehenes. Naciones Unidas, Nueva York 17-12-79
Convenio sobre la protección
física de los materiales nucleares. Viena 3-3-1980
Protocolo para la represión
de actos ilícitos de violencia en los aeropuertos que prestan servicios a la
aviación civil internacional, complementario del Convenio de Montreal de 1971.
Convenio para la represión
de actos ilícitos contra la seguridad de la navegación marítima. Toma 10-2-88
Protocolo para la represión
de actos ilícitos contra la seguridad de plataformas emplazadas en la
plataforma continental. Roma 10-3-88
Convenio Internacional para
la represión de los atentados terroristas cometidos con bombas. Naciones
Unidas, Nueva York 15-12-1997
Convenio Internacional para
la represión de la financiación del terrorismo. Naciones Unidas, Nueva York,
9-12-1999
[1] Con la excepción de Canada, Dominica., República Dominicana y
Trinidad-Tobago los cuales manifestaron no pudieron suscribir en ese momento la
Convención debido a que previamente debían cumplir trámites legales internos de
sus países.
[2] Ver lista completa de esos instrumentos en el apéndice de este
artículo.
[3] Ver Apéndice.