Por Adolfo R. Taylhardat (*)
La Asamblea General de las Naciones deberá tomar
próximamente una decisión acerca de la ampliación del Consejo de Seguridad.
El Consejo tiene quince miembros:[1]
cinco permanentes (Estados Unidos, la Federación Rusa, China, Francia y el
Reino Unidos) que detentan el privilegio del derecho de veto, -según el cual
toda decisión de fondo requiere el voto afirmativo de esos cinco países y basta
que uno de ellos vote en contra para que sea la moción sea rechazada- y diez
no-permanentes, sin derecho de veto, elegidos por la Asamblea General sobre la
base de una distribución geográfica equitativa. Esta distribución quedó
establecida mediante una resolución de la Asamblea General[2]
la cual asignó cinco puestos a Africa y Asia, uno a Europa Oriental, dos a
América Latina y el Caribe, dos al grupo de países conocido como WEOC (países
de Europa Occidental y otros).
La composición, y el mecanismo de toma de decisiones del
Consejo de Seguridad, que fueron impuestos por las “Potencias Aliadas y
Asociadas” vencedoras de la segunda guerra mundial cuando se creó la
organización, han sido criticados por antidemocráticos y discriminatorios. En
los medios de la Organización se bromea con frecuencia diciendo que de acuerdo
con la Carta de las Naciones Unidas todos los miembros son iguales entre sí,
pero que hay unos mas iguales que otros. En mi opinión esa situación constituye
el “pecado original” que cometieron los creadores de las Naciones Unidas y la
comunidad internacional tendrá que soportarla por el resto de la existencia de
la Organización porque el veto de los cinco permanentes se extiende incluso a
las decisiones sobre enmiendas a la Carta. Toda enmienda requiere la
ratificación de los cinco miembros permanentes y éstos difícilmente estarán
dispuesto a renunciar a ese privilegio.
Los esfuerzos para democratizar el Consejo de Seguridad
han originado varias propuestas pero la que pareciera prevalecer, es la que
propugnan los Estados Unidos, mediante la cual se agregarían al Consejo cinco
nuevos puestos permanentes sin derecho de veto.
Salta a la vista que esa propuesta no corrige la
situación injusta y discriminatoria existente sino que más bien la profundiza
al crear una nueva categoría de países dentro de la Organización: la de miembros
permanente del Consejo de Seguridad sin derecho a veto.
Pero esa propuesta contiene otros elementos
discriminatorios. Los Estados Unidos decidieron ya que de los cinco nuevos
puestos en el Consejo de Seguridad uno será asignado a Alemania y otro a Japón.
Los tres restantes serán atribuidos a las diferentes regiones (América Latina, Africa y Asia) para que cada una haga
con ese puesto lo que mejor le convenga. A cada región le tocará decidir si
escoge un país específico como miembro permanente o si simplemente utiliza el
puesto en forma rotativa, como un puesto no permanente más.
Otro factor discriminante radica en el hecho de que
Europa, que tiene ya dos puestos permanentes (Francia y Reino Unido) y dos puestos
no permanentes, recibirá un puesto permanente adicional. Por otra parte, Asia,
que también tiene ya un miembro permanente (China), además de tener también
asegurada una porción del pastel con la incorporación de Japón como miembro
permanente, recibiría un puesto no permanente adicional. América Latina y Africa recibirán solamente
un puesto adicional.
Por lo que se refiere a la actitud de América Latina
frente esa propuesta el panorama no
esta claro todavía. Hay países, como Venezuela, que prematuramente
comprometieron su voto con la aspiración brasileña de ocupar el nuevo puesto
permanente. Afortunadamente el anuncio
precipitado que hizo el Presidente Caldera en la Asamblea General de las
Naciones Unidas el año antepasado parece haber sido objeto de cierta
reconsideración responsable. Al menos
eso es lo que se desprende de las referencias cautelosas que hizo el Canciller
Burelli sobre este tema en su discurso en la Asamblea el 24 de septiembre
último cuando dijo: "Hemos meditado
sobre los diversos temas de la reforma …. Consideramos que no está a la mano el
consenso para acometer los cambios que se han insinuado y que se refieren, ante
todo al Consejo de Seguridad y su composición … Venezuela favorece la
ampliación de la categoría de Miembros Permanentes del Consejo de Seguridad,
siempre que no signifique en forma alguna discriminación y la misma consulte
los intereses legítimos de la comunidad internacional que, deben pasar por la
justicia que se haga a todas las regiones geográficas". La mayoría de
los países de la región se han comportado con mas serenidad y no se has
pronunciado sobre una decisión seguramente será muy controvertida. Antes de comprometer su apoyo Venezuela
debió haber exigido que se definieran los criterios de base para decidir: el tamaño del país?, su población?, su grado
de desarrollo económico?, su ingreso per cápita?, su solvencia con la
Organización? su adhesión al sistema democrático? su respeto a los derechos
humanos?, su adhesión a los objetivos y propósitos de las Naciones Unidas?, su
contribución a la paz y la seguridad internacionales? Una combinación de todos
éstos?
Argentina también tiene aspiraciones. Para contrarrestar
la pretensión brasileña, ese país propone que el nuevo puesto de América Latina
sea rotativo. Pero, qué entiende Argentina por rotativo? Rotativo entre
Argentina y Brasil solamente, con lo cual se haría doblemente inaceptable la
discriminación? Rotativo entre todos los países de la región, con lo cual el
puesto perdería su carácter permanente? Al parecer Africa ha optado por esta
última solución para evitar la dolorosa decisión de privilegiar a un país en
desmedro de los demás.
Desde hace tiempo Argentina viene preparando el terreno
para consolidar su aspiración. Su
participación activa en las operaciones de Paz de las Naciones Unidas, su
propuesta de la creación de los “Cascos Blancos”, su política exterior
totalmente identificada con los Estados Unidos, particularmente cuando se
desempeñó como miembro permanente del Consejo de Seguridad y reciente designación
como “aliado Extra-OTAN de los Estados Unidos” son algunos pasos en esa
dirección.
No se puede excluir una eventual aspiración mexicana.
México, siempre se abstuvo de formar parte del Consejo de Seguridad como
protesta contra su naturaleza antidemocrática y discriminatoria, pero
repentinamente cambió de actitud y aspira a ser miembro de ese órgano.
Evidentemente, la decisión acerca cual país ocupará el nuevo puesto
latinoamericano en el Consejo de Seguridad no será fácil de tomar.
No debemos olvidar el otro elemento discriminatorio que
complica el panorama. La propuesta que tratará de imponer Estados Unidos
contempla que los nuevos miembros permanentes no tendrán derecho de veto lo
cual, como se ha visto, daría origen a una tercera categoría de miembros en las
Naciones Unidas, la de miembros permanentes del Consejo de Seguridad sin
derecho de veto, profundizando todavía mas la situación injusta ya
consagrada en la Carta.
El objetivo proclamado que se persigue con las
propuestas de ampliación del Consejo de Seguridad es el de la democratización
del Consejo de ese importante órgano de las Naciones Unidas. Ese objetivo se
podría alcanzar fácilmente con dos medidas que podrían parecer ingenuas por su
sencillez pero que serían absolutamente viables y sumamente efectivas:
Primero:
en lugar de complicar el panorama aumentando el número de miembros permanentes
y creando nuevas categorías de países
lo que debería hacerse es aumentar el número de miembros no permanentes. Esto
ya se hizo en el pasado sin que se produjeran traumas.
Segundo:
como no será posible eliminar el veto la alternativa consiste en neutralizarlo
o hacerlo innecesario. Esto se hace ya en cierta medida.
El aumento del número de miembros no permanentes,
cualquier que sea su número, deberá tener en cuenta que para preservar la
flexibilidad y toda la capacidad de acción necesarias para ejercer la
responsabilidad primaria en el mantenimiento de la paz y la seguridad
internacionales que le asigna la Carta el Consejo debe continuar siendo un
órgano de composición limitada.
La
discriminación odiosa que plantea el veto se podría fácilmente mitigar o
neutralizar. Para ello bastaría que los miembros permanentes se comprometan
formalmente a institucionalizar el consenso
como método para la adopción de las decisiones en el Consejo. Tal compromiso
podría tomar la forma de una Declaración o un "compromiso de
caballeros" adoptado en una reunión cumbre del Consejo como la que se
efectuó en 1992. El "Compromiso de caballeros" no es una idea ajena a
las Naciones Unidas. Varios compromisos de esa naturaleza se han asumido en el
pasado y han funcionado eficientemente porque han sido debidamente respetados y
cumplidos. Un compromiso de adoptar el consenso
como el único método para la adopción de las decisiones en el Consejo de
Seguridad equivaldría a otorgar, de hecho, el derecho de veto a todos los
miembros, permanentes y no permanentes quedando todos en las mismas
condiciones: todos participarían, en pie de igualdad en la adopción de las
decisiones. Además, de esta manera las decisiones del Consejo tendrían mucho
mas fuerza y valor. En la práctica ese sistema opera ya informalmente. Desde el
fin de la guerra fría las decisiones del Consejo son negociadas en reuniones
privadas, informales, y es sólo después que se ha asegurado el consenso cuando
el Consejo, en sesión pública, procede a darle carácter oficial a sus
decisiones. Esto ha dado como resultado que en lo que va de esta década ha sido
usado sólo dos veces una vez por la Federación Rusa (que posteriormente revirtió
su decisión) y otra por los Estados Unidos.
Una solución como la propuesta estaría plenamente en
armonía con la posición del Movimiento de los No-Alineados[3]
el cual sostiene que "tanto la
reforma como la expansión del Consejo de Seguridad deben considerarse como
partes integrantes de un solo paquete que tenga en cuenta los principios de la
igualdad soberana de los Estados y de la distribución geográfica equitativa,
así como la necesidad de introducir transparencia, responsabilidad
(accountability) y democratización en los métodos de trabajo y en los
procedimientos del Consejo, incluido el procedimiento de toma de decisiones …
la ampliación del Consejo debe mejorar su credibilidad, reflejar el carácter
universal de la Organización mundial y corregir las desigualdades en la
composición del Consejo de una manera amplia … el aumento de la membresía del
Consejo en no menos de once debe basarse en el principio de la distribución
geográfica y la igualdad soberana de los Estados.
La Declaración de la Conferencia de Ministros del
Movimiento de los No-Alineados concluye sentenciando que "si no hubiere acuerdo sobre otras categorías de miembros, la
expansión debe llevarse a cabo, por el momento, dentro de la categoría de
miembros no-permanentes.
[1] Originalmente eran once. La composición del Consejo se amplió a 15 en 1956 cuando entró en vigor la primera Reforma de la Carta de las Naciones Unidas.
[2] Res. 1991A(XVIII) de 1963
[3] Documento final de la XII Conferencia Ministerial del Movimiento de los No alineados. Nueva Delhi, 4-18 de abril de 1997.